(7)规划的战略重点

　　在规划领域，作为形容词使用的“战略”一词常有不同含义。例如，它可以指为实施某项规划或其中的部分内容而采取的措施，其中包含了有关赋予优先权以及确定合作伙伴、机密程度和财政计划等方面的内容。尽管这种含义非常重要，但却非本章所要阐述的重点。
　　“战略”一词的另一种含义存在于所谓的“战略规划”之中。“战略规划”(strategic planning)是最近才出现的新词汇，至少在空间规划领域如此。它一般指规划年限在20年或以上的综合性空间规划[91]，案例之一便是被称为《香港2030：远景规划与战略》的现行香港战略规划[92]。编制战略规划的起因有很多(而且这些起因并非总是得到很好的解释)，但至今它仍是一种颇受争议的规划形式[93]。某些人认为战略规划是建立未来理想愿景的途径，其他人则认为它是诱发非实施性技术研究的媒介，还有人认为它是以技术理性取代政治理性，或者利用技术研究强化政治理由的途径；第四种解释则认为，战略规划的目的是建立一个可供广大民众讨论并且/或者合作的宽泛的规划概念框架。所有这些关于战略规划的解释都有其合理的一面，但同时又存在不少缺陷，其中之一便是，远期未来的不确定性使得战略规划沦为乌托邦式的实践；并且，很少有地方政府能够在政治上保持长久连贯，而政治的长期连贯性恰恰与长期规划息息相关。实际上，重要的决策，例如关于基础设施规划的重要决策，几乎总是广受争议，而且在现实的民主政治国家，例如荷兰，很多重要决策最终都取决于公民投票而不是技术法令。
　　“战略”一词的第三种含义存在于“战略重点”这一表述当中，与前述两种解释截然不同。简而言之，它是指对某些极为重要的大规模项目计划的关注，这些项目计划的实施往往需要相关各方的积极合作。从这个意义上讲，它被视为总体规划(或同类规划)的替代品；但由于不同于总体规划以公文为主导的静态规划形式，它或可被称为动态的行动规划。通常，总体规划具有二维的特点，以确定主要的土地利用和交通模式为重点；与此不同，行动规划是存在于现实当中的一种多维的、不断延续的进程，它由公文－图纸、备忘录、研究报告组成，规划的编制过程实际上就是一次合作的过程，而且它更加关注那些事先无法完全了解是否可以实施的结果。一些大规模的城市更新计划，如前文述及的鹿特丹中心车站项目，或者大规模的滨水开发计划，如墨尔本的复兴河流流域项目[94]和更为著名的伦敦码头区项目，经常历经数年才得以实施，而彻底完成整个项目甚至需要数十年的时间；这些项目的规划编制往往游离于常规的规划体系之外，而且在项目实施进程中，具体的规划设计可能出现重大调整[95]。此外，这些项目的规划编制还会进行非常细致的研究，以揭示项目实施对环境、相关城市子系统(如交通)的影响以及可能引发的潜在社会后果和政治牵连。在研究过程中，新的利益相关者会不断出现(例如由受影响地区的居民组成的反对集团)，并且可能导致对规划设计的不断修正。
　　因为行动规划发生于“当前”，所以它把相关各方带入“互动”的过程；虽然有互联网、电话或传真作为媒介，但从根本上讲，这种互动都是面对面进行的；这种面对面的本质，使得行动规划成为一个动态进程[96]。针对那些处于困境中的项目计划，合作往往以“合作伙伴关系”的形式出现；但是，合作伙伴关系只是外表，而不是行动的实质。真正的实质存在于持久的给予－索取的循环之中，目的不是“赢得”对手，而是达成共识；因为随着时间的进展，项目计划会不断强化自身规律对希望参与其中的相关各方的影响。
　　就像人们所设想的那样，总体规划，甚至包括战略规划，其任务就是引导空间发展，在变化不大、进程缓慢的条件下，它们往往能够较好地发挥作用；然而，它们所属的那个时代远比今天平静许多。今天，当全球化迫使各个城市重新设想自己的未来之时，世界似乎陷入一片混乱。大部分基础设施项目规模如此之庞大，以至于项目本身即成为城市发展的“动力”，而不是作为其它方面发展的结果；城市真正的“收获”变得越来越粗糙，城市越来越没有“家园之感”、社区之感。大规模的开发建设赋予城市崭新的面孔，而传统的规划形式却无法将这张新面孔表达出来。

(8)城市规划管治

　　在21世纪，城市－区域(city－regions)的规划在本质上是一种协作实践[97]。究其原因，城市－区域是一个多元系统，空间发展的经济、环境、社会、政治和美学目标相互关联；在这里，脱离于常规规划环境之外的特殊项目计划越来越受到重视，迫切需要进行行动规划。因此，规划师必须放弃追求空间发展紧密协调的传统愿望，即：在一份规划中认真阐述有关空间发展的方方面面，并且使其成为各方行动者的指引灯塔。要看到，实际上这些行动者并非规划编制的参与者，在任何情况下，他们都要求拥有独立的行动权力，没有人愿意为一份自己从未参与其中的规划而相互协调，这是许多城市放弃编制成本高昂却不能发挥作用的总体规划的诸多原因之一。
　　另一方面，如果各方行动者无视城市中正在发生的变化，各自为政，很快就会引起部门规划的纷争，最终导致不必要的分歧。在缺乏公共规划的情况下，市场将成为塑造城市空间秩序或导致城市空间混乱的最重要因素。然而，把城市空间的秩序化或混乱化完全交由市场决定，最终并不能形成有利于生活繁荣发展的宜居城市和包容性城市。
　　即使是宜居城市，其空间发展也大可不必像规划设想的那样是完全协调的；实际上，大量协调都是通过相互关联、联合建设和共同调整等方式自发实现的[98]，尤其当各方行动者存在共同利益的时候，最有可能出现跨越权力与地位差异的自发合作。这是在大型项目的设计和实施过程中，把包括地方政府、公司机构和有组织的公民社会在内的潜在行动者联系在一起，进行协作规划的基础。对参与行动规划的各方而言，规划的经历就是学习从不同于自我的角度来理解项目的过程。
　　在集体协作过程中，每个成员都会带来特殊的知识信息，表达基于不同价值观念的发展意愿，代表在某种程度上相互关联的不同利益；正是这些相互关联的利益构成了协作行为的基础。当行动者之间逐渐建立起相互信任，每个参与者都逐渐认识到在持续不断的协商过程中建立起来的不同“理性”，这就意味着社会学习平台的形成。从某个方面看，或许需要通过合同方式建立正式的“合作伙伴关系”；但是这样的安排并非从开始就可以进行，而是在过程中自然发展的结果[99]。
　　关于多元规划政策，澳大利亚的“全球悉尼”项目是一个耐人寻味的案例研究[100]。与其它研究不同，在探讨州政府，即新南威尔士州政府在规划悉尼大都市地区未来发展中的作用时，该案例研究并没有过分夸大商业联盟在实施新自由主义政策、赋予城市更大国际竞争力中的作用，而是明确指出政府如何未能与商业利益集团结成联盟。的确，通过州与地区发展局，新南威尔士州的经济规划师们与相对稳定的商业利益联盟进行了密切合作。但是，作为州政府负责物质环境规划的行政主管部门，新南威尔士规划局却得到劳动与环境团体的大力支持，致力于为当地居民建设一座可持续发展的城市。McGuirk写到：
　　新南威尔士规划局始终致力于建立规范性措施，保护城市宜居性、促进城市可持续发展，由此导致与商业物权利益集团之间的摩擦抵触时有发生，最终体现在有关土地利用的意见不和上；例如，从开发利益的角度看，更合适的土地利用是发展商业或其它产业，而不是发展住宅。目前，新南威尔士规划局正在推行舆论政治，促使相关利益各方和社区参与战略政策的制定过程；或许，这项政策会成为商业利益集团参与官僚政治的战略途径[101]。
在书中，作者多次强调这一观点，并把它与悉尼的政治文化及其产生的政策方针联系在一起：
　　政府和官僚利益集团的力量相对较强，这使得许多收益可以通过资金流和投资流从具有优势地位的城市市场向外扩散来兑现。在悉尼，相对广义的管治议程一直侧重于促进环境的舒适宜人和实施增长管理，重视城市的宜居性和可持续性以及社会分配问题(如住宅的可负担性)、发展成本和收益的社会化问题。无论是公共部门还是私人团体，都不认为这些做法与提高城市竞争力的追求相互矛盾；毕竟，需要关注的是竞争力，而不是增长本身。这或许可被视为相对开放和鼓励参与的政治文化的证据之一；在这种政治文化中，商业协议机构与基于社区的非政府组织处于相互抗衡的状态，但是通过政府主导或以政府为中心的调停，双方的利益最终可以得到协调[102]。
　　悉尼的行动规划是在特殊的政治背景下诞生的，规划本身亦成为政治策略的组成部分，模糊了不同政治主见和不同技术规划的领域划分；在其它城市的规划中也可以发现同样的现象。实际上，在合适的环境条件以及得到公民社会支持的前提下，并不需要每个方面都服从于全球城市竞争的要求。实现内生型发展首先是一项政治任务，需要在创造宜居的、可持续的城市过程中，努力维持一系列的平衡，在权力层面上建立管治联盟。
　　当然，所有行动规划都面临许多不确定因素，甚至带来风险，而且最终它必须对全体市民、被涉及商业利益的公司机构以及基层的公民社会组织做出解释。此外，因为行动规划隶属公共范畴，所以整个规划过程必须是透明的，可以随时接受公众监督。凡此种种，使得面向可持续城市的行动规划成为一项令人生畏的工作，需要富有远见的高质量的领导；但是，这并非遥不可及。

结论：空间规划的未来

　　在几年前撰写的一篇题为“城市的前途”的文章中，我提出了有关远期城市发展的三种假设：第一，全球资本的扩张和强化将继续；第二，在今后数十年，城市转型(urban transition)将成为主旋律，并将彻底结束；第三，以城市为媒介的跨国联系将不断加强[103]。在此，城市转型主要是指根据各种定义方式，生活在“城市”中的居民比重将不断提高；尤其在占据世界大部人口的印度和中国，目前仍以农业人口居多，日后城市人口比重可能达到70%。但是除了“户籍的城市化”以外，城市转型还指农村社会在社会、经济和文化方面的转化；例如，即使生活在偏远地区的农村人口，也将遵循城市生活方式和越来越多地依赖于资本积累的生产方式。在21世纪，整个世界将自人类有史以来，第一次成为我们今天所理解的城市世界。
　　当然，这并不意味着城市化必将导致文化的同化。即使在经济最发达的国家，民族文化也依然在城市化的氛围中顽强地生存和繁荣发展，例如，没有人会真的认为英法两国在文化上已然相互同化。就像前文所阐明的那样，尽管存在欧洲殖民的影响，多元依然成为各国规划文化的主要特征。或许有人认为，在当前的全球化时代，城市被嵌入全球资本、信息和文化交流的“流的空间”，最终必将导致各国的实践日益趋同。然而，即便从技术的角度看事实如此，但实际的规划实践必须满足当时的特定条件，符合现行的政治文化，适应国家的规章制度，根据地方发展的资源约束做出调整，并且与相关的利益和顽固的传统相互抗衡，最终逐渐形成自己的国家风格甚至地方风格。
　　不同的社会、不同的城市面临着不同的挑战，需要探索新的规划途径。本文介绍了各国的若干实践，在此有必要再次简要总结。
　　规划应提高创新性，避免墨守成规，应更加富有企业家精神。
　　传统规划的研究领域局限于物质环境设计、土地利用规划和交通路线布局。但是目前，规划师必须应对新的挑战，从经济、环境和社会文化三个方面，以可持续发展的观点阐述城市问题；在任何情况下，规划师都必须认识到，对于城市发展而言，经济、环境和社会文化三个方面同等重要，必须协调好三方面的关系。
　　为了提高规划的效率，需要在社区、城区、地区、国家乃至多个国家等不同层面上开展规划，在不同层面分别阐述不同问题，并且使不同层面的规划松散地相互协调；通常，这种协调会以被称为共同调整的非正规形式表现出来。信息不再像古老的电梯一样，在等级制的官僚机构中自上而下地流动，而是以一种多向的状态普遍存在；在任何地方，只要人们需要，就可以随时敲动手指获得这些信息(例如通过互联网或者手机)。
　　城市之间的竞争，特别是对全球资本的竞争，是一场无休止的竞赛；最终，不仅将导致在资金上付出高昂代价，而且会导致忽视某些最为重要的地区资产。因此，规划师应更好地思考基于内生的发展，利用城市自身的人员、社会、文化、知识、环境以及其它方面的资源或资产条件，壮大城市的力量。换句话说，可持续的城市发展被视为是源于自己的独特力量和相对优势的发展过程。
　　城市文化是各种差异的混合体，某些是历史造成的结果，其它则是在城市化进程中，通过移民、文化交流以及现代技术在世界范围的传播形成的；此外，人口构成差异巨大，在生命周期里有着各自不同的需求。因此，一个规划适应于所有人的需求，即使过去是可能的事情，以后也不再可能。从规划的角度看，关键问题在于如何使人们平等地享受城市生活，包括住宅、供水、健康和卫生设施、市场、身体安全、可负担的交通、娱乐、宗教礼拜场所、公共服务以及建立良好邻里关系的多种可能。要做到这些，规划不仅要关注公平的一面，同时还必须关注多元的一面。而想要发现与规划相关的多元，规划师就需要与公民社会展开对话。
　　在过去数十年里，公民社会的概念伴随有关人权和公民权利的争论进入人们的视野。但是，当规划师面对公民社会组织反对所在邻里的项目计划，提出要求、声明权利，希望得到有关当局的聆听和重视之时，他们必须面对的就不仅仅是一场争论。公民社会组织希望成为行动的组成部分，而不只是行动的客体；逐渐地，尤其在处于社会边缘的人口当中，公民社会组织准备与地方政府建立社会合约或者合作伙伴关系，使他们得以参与影响其生活与生计的决策，并且在住宅发展以及社区设施和其它设施的建设中，调动发挥他们并非微不足道的资源。
　　“总体规划”或最近发明的城市整体发展规划(integrated　urban development plan，印度和南非)将所有要素融入一整套文件中，表达唯一的城市愿景，这或许可以满足理性要求，却非实践概念。暂且不谈此类规划彻底忽视了巨大的不确定性，它作为城市中多元公共机构合作平台的能力基本为零，更不要谈作为富有竞争力的私人机构、外国投资者以及公民社会组织和社会运动的合作平台。此类规划可以适用于其它不同目的，但它的最终产品是一份规划文件，而不是在现实世界的一次创新行为。为了弥补传统规划的致命缺陷，本文特别介绍了侧重于城市战略发展问题的行动规划。
　　在本质上，行动规划是协作性的，需要通过若干年内主要利益集团之间面对面和双向/多向的交流才能实现。相互合作的起因在于，没有任何一方能够在缺乏其它各方(包括地方政府)自愿合作的前提下，实施它所希望的行为，实现它所希望的目的。在过去20多年里，许多大规模的政府项目都采取了基本游离于常规规划框架之外的协议性质、侧重战略的规划形式，通过与私人利益集团建立合作伙伴关系得以实现，因此，动态的行动规划特别适合于当前处于快速变化中的城市，它贯穿于项目发展的整个周期，适应不断增加的决策需求。它强调此地一此时，而不是最终的结果；它以政治或高层次的政策和规划提供的假设为基础，将与项目相关的所有可能的利益集团联系在一起，在它们之间相互协商，以保证项目能够(按照修改意见)继续实施。
　　本文介绍了有关新型规划文化的若干观点，在此谨供讨论。这些观点并不能被直接应用，而且也不是最终定论。但是，当这些观点进入到规划的对话当中，当世界各地的规划师们试图搞清它们的含义并付诸实践的时候，这些观点会发生转化，渗透到规划师们各自的文化实践当中，以应对他们面临的各种挑战。