新兴规划文化的原则

　　下文所述原则提供了认知规划文化的一种方法。这些原则可被视为良好规划实践的原则，但是因为存在显著的地方差异，相关原则也必须有所变化，以便与包括主流政治文化在内的地方条件相吻合。文中不仅涉及到相关文献资料，同时也涉及到前文所介绍的现有规划文化的实践经验。

规划作为创新性实践

众所周知，传统上，现代城市规划是政府主导下的规划，它重视保护公共利益或公共财产，限制市场在城市建设进程中的影响；至今，土地区划和建设规范仍是此类规划最主要的工具。除此以外，总体规划重在描述城市(通常指地方管理辖区，偶尔也指整个大城市地区)整体的土地利用布局和道路交通布局，力图作为公共机构的指导原则，确保部门的发展计划能够与总体规划相协调，并且以大致相同的方式约束私人投资。通常，总体规划的期限为15年，因此不可能作为“日常蓝图”使用；尽管存在总体规划修编的个别现象，但是多数情况下，总体规划在相当长时间里都不会有任何改动，直到它与实际的快速变化完全脱节，更不必说超常变化了[67]。
　　然而今天，无论何地，城市都处于变化之中。因此，如果规划希望与此相关，就必须不断做出调整和变化。在世界上，不断有国家进行深刻的制度变革，建立全新的地方规划机制，在空间和制度上重新划定城市边界。在城市里，人口增长对基础设施和服务设施产生新的需求，但城市财政对此却常常力所不及；伴随城市空间结构调整，城市边界不断向郊区，甚至更远的地区拓展；在总体生产水平不断提高的同时，城市失业率也在持续上升，收入水平和生活际遇的差异不断扩大。在经济疲软的地区，特别是非洲国家、俄联邦以及其它一些国家，地方经济被不同形式的非法和非正规产业活动所淹没，城市面临的最大问题不是增长而是衰败。
　　因此有人认为，规划应该具有创新机制，通过建立新的制度安排和寻求新的解决途径，对城市和地区空间发展进程中的变化施加影响，而不是任由这些变化成为对市场力量(相对薄弱)的限制。当然，创新性并不是成功的保障，因为某些新生事物正处于尝试阶段，而且任何一项创新都应被视为是一种试验，允许规划师从失败中总结经验。因此，针对结构性变化的规划应该是整个社会的学习过程，要求规划师以及相关社会公众持续不断地进行反思和调整[68]。如何建立这样的规划制度，正是我们面临的最大挑战之一。

(2)规划研究领域的拓展

　　在世界上的大多数地区，城市规划仍然保持着固有传统，根植于建筑学和工程学之中[69]。尤其在欧洲，职业规划师主要接受城市设计和土地利用规划方面的培训。而其它职业，例如市政工程、社会工作、公共健康、发展经济学等，主要关注城市的环境、社会和经济问题，在工作中很少采用空间表达方式。这种带有倾向性的认识从欧洲传到亚洲和非洲，并且广泛地体现在世界各地的规划体系中。例如在中国，城市规划只负责解决城市建设中的某些物质环境问题，有关基础设施、经济、环境等方面的规划分属不同行政机构管辖，各个行政机构分别对中央政府的不同部门负责(无论在职业范畴还是在实践层面，中国都很少进行社会规划)；因为等级制度的存在，各级地方部门很少相互交流。
　　过去，只有部分北美规划师，特别是那些从重要规划院校毕业的规划师，才接受过专门训练，了解如何在城市发展所涉及的四个领域，即空间、环境、社会文化和经济方面开展工作，并且掌握了与公共机构以及其它领域的专家进行有效交流的技能；现在，英国规划师也可以做到这一点。最近在加拿大，社会强烈要求提高城市的可持续性，促进经济、自然环境和社会的共同发展；这种开阔的思想认识促使加拿大规划师将自身的工作视为致力于社区的规划，更加重视社会关联、人体尺度、人居环境的历史延续以及公共决策中的社会参与，并且在实际操作过程中对这些要素予以综合考虑，当然不同城市在不同情况下也可能优先考虑其中某个要素(在加拿大，经济发展问题常常由省政府和地方工商联盟负责解决)。
　　毫无疑问，为了使城市更适于生活，确实需要经济、自然和社会三方面的可持续发展。从这个意义上讲，推动适应于可持续发展需求的规划已经不是问题，关键是如何更加有效地进行规划。目前，不同方面的边界限制都在土崩瓦解，例如城市贸易、人口迁移，全球“流的空间”(space of flows)中的金融资本、政治联盟、公私区别、社会领域的性别区分、文化的融合与混杂，等等。有人说，边界模糊是人类进入后现代社会的条件之一；不管被赋予怎样的称谓，这些重要的变化是明白无误的。对规划师而言，这种变化主要表现在把传统上对土地利用的关注与可持续的经济增长、社会多元与公平以及空间平衡联系在一起；尽管这种变化不会在短期内出现，但它最终必将引起规划教育和规划实践的变革[70]。

(3)规划范围的扩大化与多重性

　　当前，全球合作及其相互之间的依赖关系已经涉及到巨大的空间范围，尤其就产品的生产和销售而言，更是如此，这使得地方政府面临前所未有的管治和规划问题。针对全新空间尺度下的规划问题，学者们分别采用城市一区域(city－regions)[71]或多中心大城市地区(multi－centered metropolitan regions)[72]等宽泛的概念进行探讨。今天，在世界五大洲都可以发现这种庞大的城市实体，例如欧洲的英格兰东南部地区和巴黎地区，北美的纽约大城市地区和洛杉矶城市聚集区，亚洲的东京、汉城、北京一天津、上海、珠江三角洲、雅加达、加尔各答、孟买……，非洲的拉哥斯、约翰内斯堡、开罗，拉丁美洲的墨西哥城和圣保罗，等等。这些城市的人口规模都超过了500或600万，中国新近建立的直辖市重庆，人口规模更是高达3500万。
　　在中国，大城市总是影响到周围或大或小的农村地区，因此一直被认为在其中担当着“领导”角色；然而即便如此，也不能确保城乡之间能够顺理成章地在行动上相互协调。城市中区一级政府的管辖范围虽然不大，但是行政范畴相当可观，而且他们对于整个辖区的城市发展常常有自己的看法。在社区一级，被称为街道办事处的政府派出机构承担着重要职能，甚至影响到平民百姓的日常生活[73]。曾有报导指出，街道办事处
　　……主要负责管理社区服务。在上海，街道办事处的正式职能已经从3项增加到8项，涉及的领域从3个扩大到15个；其新职能主要包括地方司法、社区治安、交通管制、防火防灾、环境卫生、街道绿化、开敞空间管理、环境保护、家庭规划、就业和劳动力管理、日常托护、集体所有企业经营、社区服务以及农贸市场。这些变化表明，街道办事处正从遵循上级政府决定的低层次行政实体，转变成为代表地方利益的更加独立的实体[74]。
　　在街道办事处下面还设有居民委员会，负责完成市政府指派的不同工作，例如维护公共秩序、提供基本福利、根据政府要求号召群众参与政治活动等等。比较典型的居民委员会由7－17人组成，其中部分成员为志愿者，负责管辖100－600户居民[75]。
　　由此可见，中国的规划体系是一个多层次的规划体系，但在城市、城区、街道办事处、居民委员会等不同层次之间，相互协调非常薄弱。从另一个方面来看，在处于“领导”地位的大城市之上，还有更高级别的规划区域。例如，广东省的珠江三角洲就是此类区域的代表，它不仅覆盖了省会城市广州，还包括其它城市(特别是深圳)以及香港特别行政区。在存在如此众多相互独立的权力中心的情况下，即使其中的不同地区在经济、社会、文化和政治等方面密切相关，设想地域范围如此广大的区域能够根据统一的认识进行有效合作，未免有些自欺欺人；尽管来自不同城市的官员可以时常会面，讨论共同关心的问题和意向，但在大多数情况下，每个城市、每个城市－区域都是各自为政，相互之间竞争激烈。
　　但是，这并不意味着超大尺度的城市或区域不重要，因为在珠江三角洲，不同地区的未来都取决于它与三角洲其它地区的关系，也取决于三角洲所有城市－区域的发展；因此实际上，在超大尺度区域层面上进行的规划，构成了在它所覆盖的任何城市一区域内实施更加详细的规划的框架。另外，为了解决环境污染问题(特别是空气污染和水污染)，在规划高速公路、机场、电厂和河港网络以及重要的产业布局方面，都有必要促进城市之间的合作。

(4)内生型发展规划

　　在经济全球化背景下，世界各地的城市为了争夺自由流动的资金和贸易而进行着你死我活但却徒劳无益的竞争；同时，为了指导地方政府在市场条件下进行城市营销(city marketing)，全新的咨询产业应运而生。但是，市场营销的指导者们忽视了一点，即：真正的城市发展并非诱使资本家将资金投入“你的城市”，亦或投入作为竞争对手的城市，而是通过重视并且改善城市自身的基础条件，促使城市“由内而外”地发展。这种始于内在的发展可被称为内生型发展。
　　就城市营销而言，每座城市都希望通过销售自己来换取全球资本；就像Kenichi Ohmae指出的那样，“通过提供真正的价值赢得投资商的注意”[76]。在Ohmae看来，所谓的“真正价值”包括免费提供的土地和基础设施、免税期限、能够迎合全球投资商品味的城市飞地，如奢侈的住宅、高级的购物中心以及其它的类似建设；约翰内斯堡就采取了此种策略。如果某座城市听取了像Ohmae这样的咨询专家的建议，它就会冒险以自己的未来作为抵押，把自己建设成为举行大型体育活动、世界展览以及类似于世纪穹顶的豪华场所，通过建设堪与高度发达的欧洲或美国的最好城市相媲美的崭新城市新区，努力迎合外国人的口味，并且在外国人面前隐藏其贫穷的一面[77]。在《分裂的城市规划》一书中，Stephen Graham和Simon Marvin就针对这种谄媚金融资本的不平衡现象，在世界范围内收集了大量证据[78]，孟买即为其中之一。
　　长期以来，孟买一直是印度走向自由和进步的象征，被赋予浓重的双重属性。穷人与富人之间的共同之处以及背后的政治团体都被彻底打破，精心建构的高层建筑在三维空间里构筑了有关排斥和极化的生动景象，形成了“特别富裕和中上阶层团体”的特有场所；这些人因为印度经济的自由化以及孟买在印度和世界其它国家之间的经济枢纽作用而大获裨益。
　　建筑工程和公共补贴势不可挡地服务于这些人群的生活、工作、休闲和交通的需求；而与此同时，棚户区里的居民却不得不忍受低于标准的供水管网，更有甚者，不得不忍受私人供水商的高昂收费[79]。
　　孟买的案例表明，以满足全球资本需求而不是当地居民需求为重点的城市发展政策，将使家庭和社区“消除贫困”的努力沦为毫无意义的姿态，只能在短期内缓解贫困现象却无法最终解决问题。随着大部分城市居民的权力被不断削弱，贫富之间的差距会越来越大，整个城市将最终成为一个二元化社会。
　　内生型发展的目标是建设更加平等、更加宜居的城市。数十年前，当所谓的依附理论(dependency theory)十分盛行之时，城市发展政策的重点是通过设置关税壁垒，保证处于婴儿时期的国家工业及其它经济部门能够在与国外的竞争中受到保护。但是在今天的全球化时代，城市发展政策更加重视在城市－区域这一中间层面上，依据城市或多中心大城市地区所拥有的资源情况，引导地方投资进行发展。总体来看，内生型发展重视通过对7种相互关联的资源领域的公共投资，强化地区的相对自主性。这7种资源对于维持整个地区的长期竞争力至关重要，它们是：
　　(1)人力资源，包括所有有助于提高人类健康发展和生产创造能力的事物，包括：安全的食品、良好的住宅、宜居的邻里以及医疗保健和教育；
　　(2)社会资源，即充满活力、自我组织、并且融入社区日常生活的公民社会；
　　(3)文化资源，即该地区的物质遗产、文化特性和文化生活活力；
　　(4)智力资源，即该地区高等院校和研究机构的质量，以及日本人所谓的“人力财富”，其艺术家、知识分子和科学家构成了城市的创造力；
　　(5)环境资源，包括对维持当地生活至关重要的物质环境质量，例如呼吸的空气、饮用的水，以及土地维持永久性人类聚落的能力；
　　(6)自然资源，或者说天赋的地区自然资源，例如可用于生产和娱乐的土地、景观、海岸、森林、渔场、矿藏等；
　　(7)城市资源，通常是指城市基础设施，即交通、能源、供水、污水处理和固体废弃物处理等方面的配套设施；广义上可指城市的建成环境。
　　这7个密切关联的资源领域构成一个城市－区域最主要的生产资本，但其投资利润必须在相当长的时间里才能体现出来，并且主要体现在社会方面而不是经济方面；也就是说，需要从广泛的社会目标和社会价值的角度，对其投资利润进行计算。这意味着，城市发展要重视人类生活而不是短期的市场利益，就必须以对上述资源领域的培养作为必要条件。
　　采取此种发展模式的城市同样可以吸引外国资本，因此，这不是非此即彼的问题，而是兼而有之的问题。如果一座城市渴望成为适于生活的城市，它就会以社会合同的方式，与其公民社会建立全新的合作伙伴关系，促进地方资本参与城市发展，并且在向硬件投资的同时，向地方民众进行投资；它将通过社会动员获得民众支持，因为最终的城市发展将使众多民众受益，而不只是其中的一小部分。
　　或许有人认为，城市普遍缺乏有效资金来源，实施基于内生型发展理论的强劲发展；对此，我们不妨看看开罗的情况。作为埃及的首都，开罗是一个拥有约1400万人口的大都市区，其中半数以上的居民为贫困人口和“赤贫人口”；在伊斯兰主义者的领导之下，这座城市建立了异常活跃的公民社会，在众多的普通街区和棚户住区，发挥着等同于地方政府的职能，为当地居民提供住宅、保健、教育等方面的基本服务。伊斯兰组织赢得了人民的信任及其合作的愿望，他们通过散布在街区各处的独立清真寺，向小型企业强制征收传统的什一税，即10%的课税，并且可以通过伊斯兰银行获得相当数量的资金来源；来自沙特阿拉伯以及其它海湾国家的外国资助同样扮演了重要角色[80]。

(5)针对城市多元化的规划

　　无论是过去还是现在，宜居城市都具有社会多元化的特点。事实上，多元化(以及机动性)是城市生活的特点之一，赋予城市生命活力和创造能力。城市的多元化存在于方方面面，包括年龄、性别、职业、资产、居住年限、身体机能、语言、宗教、文化特性，凡此等等。由于住宅市场和相关制度的影响，居民在选择居住地时总会或多或少地受到限制，使得多元差异在空间上有所体现。另外，这种多方面的多元化还会同时汇集到城市的公共空间之中，包括街道、广场、公园、天主教堂、犹太教堂、宗教庙宇、清真寺院以及各种交通换乘场所。除非通过适宜的社会规划加以缓和，多元化将会加剧社会冲突，导致暴力活动的爆发，在某些特殊情况下更是如此。例如，多元特性具有明显的空间分界，以至产生贫民窟、“种族”飞地和围墙环绕的富人街区；公共设施的分配有失公允，某些群体享有高水平的公共设施，而其它群体却被剥夺了享用适当公共设施的权力[81]。
　　从规划的角度看，核心问题在于城市是否能够提供住房、供水、卫生设施、健康设施、商品市场、人身安全、可负担的交通运输、娱乐设施、祭祀场所、公共服务，是否能够创造良好的邻里氛围。如果任由住地选择，私人投资，以及漠视或疏忽公众行动等行为自行其是，最终必将导致人们在获取基本需求方面的不均衡——而且常常是很不均衡。然而，这种不均衡的获取不只是社会公平问题。它赋予那些特权群体以更大的权力，同时剥夺那些贫困群体的权力，阻止后者努力走出贫困，促进富人的财富增长，最终使得社会两极的对峙变得危险且不可持续。
　　保证人们在满足人类基本需求方面享有平等的权力，消除那种用围墙将居住区与外界隔离起来[82]等不利社区发展的人为障碍，这些必须成为良好规划的基本原则；然而这只是其中之一。例如，根据各自的情况和条件，不同的多元群体可能被赋予不同的优先权力。身体残障人士在城市中活动，有其自身的特殊需求，规划必须通过一定的研究，尤其是通过对相关群体的直接接触，对这些需求加以确定[83]；妇女在身处公共场所时，普遍对人身安全有较高要求，但这一点却很少在规划中被认真对待。再如，不同年龄的人群也有不同的特殊需求：年轻人需要足球场、篮球场，老年人需要社区中心，年轻妈妈需要婴儿诊所和近在咫尺的购物场所，拥有不同宗教信仰的人群需要便利的祭祀场所以及与教友们共同欢庆的场所。此外，不同城市人口喜好的公共娱乐形式也有明显不同。针对不同群体的不同需求以及与之相关的优先权力，必须通过研究加以确定，并且在空间规划中加以体现；而空间规划则应对所有的群体一视同仁。
　　规划师并非“多元规划”的唯一参与者。为了达到更加公正的结果，还需要对市场原则加以调整。在部分国家，司法体系在加强立法方面发挥了重要作用，目的在于保护市民在城市中的权利。需要认识到，不同群体之间的矛盾不可避免，需要在其演变成暴力冲突之前加以缓和。此类问题只能以这种简单方式加以暗示，但它们却是建设和管理宜居城市最根本的问题[84]。

(6)公民社会的重要作用

　　至于城市中最贫困、最弱势的群体，他们享受城市的宜居性尤为困难；从这个意义上讲，公民社会在规划中承担着非常重要的角色[85]。过去30多年里，“公民社会”一词被广泛应用，但其含义却因环境的变换而有很大不同，对其构成要素的判别也取决于对这一概念的不同解读。从广义上讲，公民社会是指既不从属于国家机构、也不从属于任何团体的正式或非正式机构，享有长久的行为自治权力[86]。根据各种公民社会组织(CSOs：Civil society　organizations)的不同特点，可进一步将其划分为两种类型，一类主要局限于公民社会本身(即内向型)，一类则面向政治(或公共)领域(即外向型)。前者是指那些独立于国家机构之外、致力于改善特定人群生活条件的公民社会组织，例如，加拿大不列颠哥伦比亚的移民服务组织，或者是特别面向温哥华的华人移民、被称为SUCCESS的机构。前文提到的活跃在开罗平民区的伊斯兰组织则是内向型公民社会的另一代表，但与温哥华的同类组织不同的是，它们常常带有明显的政治目标[87]。
　　外向型公民社会组织包括各类社会运动，例如妇女运动、环境运动，是对公民权利以及未被政府所接受的广泛社会利益的公共倡导。
　　某些城市运动的目的是抵抗地方政府的特定意愿，例如清除棚户区计划或者建设贯穿人口稠密街区的高速公路计划[88]。本文第一部分曾介绍发生在鹿特丹、被称为“宜居鹿特丹”的市民运动，就是此类城市运动的代表，它为作为地方政治党派的城市选民提供了一个活动平台。但是不管怎样，总有公民社会组织以各种方式与地方政府展开合作；其中，某些公民社会组织可能完全或部分由市政府资助，或接受海外慈善团体和宗教机构的捐助，其它公民社会组织(即社区组织，community－based　organizations，简称CBO)则通过“平等负担”的方式，调动地方社区参与联合协议计划，著名的印度尼西亚kampung改善计划即是如此。
　　1989年，巴西工党政府在南里奥格兰德州(Rio Grande do　Sul)首府阿雷格里港(Porto Alegre)开始实施公共参与城市预算程序，成为公民社会与政府机构合作的最佳案例之一；此后，这一做法很快在巴西的主要城市中传播开来。事情起源于1980年代初，当时，若干社区领导小组开始形成一种地区组织构架，将相邻街区的社区组织联成一体；随后它们逐步壮大，最终发展成为阿雷格里港社区组织联盟(简称UAMPA)。在该联盟的支持下，工党政府得以在地方选举中胜出，并且启动参与程序，在该市的16个“区”设立开放的集会机构，希望市民们可以在此表达他们要求投资的愿望。本文无法阐述这种参与程序如何从开始发展成为正式的制度安排；但是Rebecca Abers曾率先对阿雷格里港的经验进行了详尽研究，并做出了总体评价。
　　从许多方面讲，阿雷格里港的公共参与城市预算都不过是着眼于某些细小目标的小型政策，即把普通民众引入有关在不同街区之间分配基本投资的决策讨论。就提高效率和降低成本而言，这项政策的实施效果超过了大多数政府改革的努力，而且最终的结果还不只是一次孤立的和“成功”的政府努力。目前，阿雷格里港公民社会运行方式的重大变革已经达到一定深度，很难相信这种变革会简单地消失，工党政府会在选举中落败，有关公共参与预算的政策会被取消。即使某些地方将社团运动和本位主义行为视为行动准则，参与式实践也会提供一个学习的过程；在此过程中，某些民主化进程中的矛盾可以被化解，有组织的公民社会可以发展壮大。或者，就像民主理论者提出的那样，参与具有启发性和试验性：参与实践可以产生“瀑布”效应，一方面改善参与进程本身，另一方面更加普遍地改变公众生活[89]。
　　公民社会组织是否存在，是否受到国家的查禁，自身力量是强大还是薄弱；关于这些问题，不同国家情况有很大不同。由于担心自身的权力受到挑战，独裁政府常对公民社会组织采取压制态度，或者努力将其同化。依据公民社会组织的政治传统，他们或者表现出外向的姿态，或者只是争取自身的利益。在政治领域，加拿大和美国的公民社会组织非常活跃，英国的公民社会组织相对薄弱，而日本的公民社会组织则完全局限于实现自己的愿望；另一方面，在以埃及为代表的伊斯兰独裁国家，公民社会组织通常基于宗教建立起来，在提供服务、促进平民街区的道德复兴方面发挥着重要作用。尽管存在这些差异，今天，公民社会的存在已经成为不争的实事，因此规划师对此不可漠不关心。例如，为了在不同城市有效实施规划，规划师就必须与公民社会组织的代表展开对话，聆听他们的忧虑、痛苦和需求，并将其纳入建设宜居城市的计划，否则有效的规划将难以实现。
　　从世界范围看，把所谓的减少贫困计划分派给非政府组织NGO)已经成为一种普遍做法，从而使政府能够专注于“发展”问题，特别是那些有助于吸引外国私人投资的发展问题；然而，这一战略并未取得显著成功。联合国社会发展研究中心主持的一项有关非政府组织在提供服务方面的作用的研究表明，非政府组织在满足民众愿望方面普遍遭到失败。根据此项研究可以得出以下结论：
　　触及最贫困人口：尽管非政府组织致力于服务穷人，但他们并不一定触及到最贫困的人口；
　　减少贫困：在部分社区，非政府组织实施了一系列有关健康、教育和供水的计划，缓解了当地的贫困问题。但总体来看，这些计划并没有显著改善当地的贫困状况；
　　覆盖面：非政府组织的活动计划规模有限、分布零散，而且，他们既不善于相互合作，也不善于与政府合作；
　　质量：至今仍无太多证据显示，非政府组织提供的服务要优于国家提供的服务，更关键的问题似乎是二者之中谁掌握更多的经费；
　　技术能力：在已建立足够经验的领域，非政府组织的运作更为出色，他们的计划具有相当的创新、实验和变化能力，可以适应地方的条件和需求；但在更为复杂的情况下，他们的实践并不成功；
　　成本－效益：鲜有证据表明，非政府组织固有的成本—效益比例要高于国家；
　　政策方向：关于依靠非政府组织提供社会服务的问题，其中最令人担忧的是他们无法提供一个广泛的行动框架，在健康和教育等领域，只有政府才能够建立起清晰的政策指导和规章制度[90]。
　　关于非政府组织在减少贫困计划中所发挥的作用，上述研究成果表明，其中最大的问题在于资源条件不足、政策指导不当以及片面化。从某种意义上讲，只有政府才能够克复这些困难，将市民组织纳入城市发展。就像阿雷格里港案例所显示的那样，公民社会组织完全有可能与地方政府展开合作；当然，这种合作伙伴关系并非不受矛盾分歧和政治紧张的干扰，而且它要求公民社会必须合理地团结在一起，能够用一种有力的声音发表意见。尽管巴西的案例是在特殊的背景条件下，由不同方面相互联合的结果，不可以直接拷贝，但是它依然可以作为一个颇具启发性的案例，为后人指明可以遵循的方向。