全球化与萌生中的规划文化(一)
Globalization and the Emerging Culture of Planning
约翰•弗里德曼 著 刘健 译
当前，全球化使城市研究领域的学生面临两个难题。第一，它更加强调经济联系，排斥了可能涉及的其它因素，例如社会、文化和政治；第二，它模糊了全球化经济联系对国家、地区和城市的真正影响，包括对普通民众日常生活的影响。全球化经济联系，即曼纽尔·卡斯特(Manuel Castells)所谓的“流的空间”(space of flows)，最终必然落实到地面上的“场所空间”(space of places)，并且它们一旦落实到地面，就会以各种方式对城市日常生活产生影响。大约20年前，学者们开始研究全球化经济联系对世界重要城市的影响，特别是那些在跨国经济网络中占有一席之地的城市[1]。至于哪些城市可以被冠名为世界城市或全球城市，即在全球化金融、贸易、移民、信息和其它方面交流中的重要节点城市，目前各国学者并未达成共识[2]并且，对所谓世界城市的排序研究表明，它们的相对位置并非一成不变，时常会有新的城市加入到名单之中，也有城市从名单中消失，或者失去相对领先的位置。此外，这些城市在数量上非常有限；例如，萨森(Sassen)认为全球大约只有40个具有跨国影响力的节点城市，其中绝大部分分布在北大西洋全球子系统中；全球化与世界城市研究小组则认为，全球只有50个“世界城市”，另有60～70个城市表现出成为世界城市的“部分迹象”[3]。
尽管如此，这篇有关城市结构重组引发规划文化变化的文章仍将着重探讨城市排序问题，从纽约到圣保罗，从东京到新加坡，从伦敦到约翰内斯堡；其它城市，不管它们是否已经进入全球城市体系，同样值得引起学术界的关注——实际上21世纪伊始，只有少数城市被孤立在全球城市体系之外。本文将以在转变中的全球城市体系中占据主导地位的城市作为研究重点；目前，这些城市正在进行全方位的结构重组，对规划师提出了前所未有的挑战。
在此需要明确一个问题，何为规划文化？规划文化这个概念是若干年前，由三位欧洲规划师在被称为“四个国家的规划文化之旅”的研究中提出的，即瑞典、德国、意大利和法国[4]；最近，麻省理工学院的Bishwapriya Sanyal组织了一次研讨会，介绍了有关不同国家规划文化的研究[5]。但是，他们都没有对规划文化做出一个确切的概念定义。尽管如此，明确规划文化的概念定义还是必要的。考虑到目前规划的目的，规划文化主要是指在某个特定的国家或(及)城市，人们认知、建立和实施(社区、城市和区域或者空间发展)规划的方法，包括正式的和非正式的方法。从这个意义上讲，尽管规划涉及了其它社会成员，但它依旧首先是国家的职责，因此，它深植于国家或城市的政治文化和历史文脉之中。然而，全球化的冲击使得规划的制度结构、程序步骤、实施效应和目标意图都出现了重大变化。因此，本文试图通过阐述部分“尚未确定”的变化，就传统上对“规划”概念的认识做出新的定义。
本文第一部分旨在消除一种普遍的误解，即：规划实践作为一种基于科学的职业行为，在不同程度上缺乏与所处地域文脉的关联；换句话说，它就像市政工程一样，除自身的专业文化外，缺少社会、政治或文化内涵。倘若如此，无论在重庆还是苏黎世，亦或安卡拉、贝鲁特，规划师都将探讨同样的专业课题，采取大致相同的职业行为；或简言之，全球的规划师都将拥有同样的职业特性或职业行为，最终导致统一的规划文化的出现[6]。然而事实上，尽管目前城市规划领域的国际交流日趋增多，需要规划师们建立全球化的职业视野、形成松散的共同团体，但是各地在有关规划的认知、建立和实施方面，仍然存在着巨大的不同。
本文第二部分将重点分析上述诸多不同，以此证明，尽管全球化的结构重组使世界各地面临同样的挑战，但规划文化只能以多元的方式存在。文章将通过介绍若干国家和城市的规划实践，强调现有规划文化的共同性与差异性；文章最后将基于经验分析，总结出在全球城市和地区持续不断的结构重组背景下，逐渐形成的规范性原则，希望藉此带动针对全球化规划文化的建设性探讨。
规划文化的多元化
因为篇幅所限，本文无法详细描述不同国家乃至多国地区的规划文化，而只能指出其中的显著特点，包括规划如何在不同条件下发挥作用、可以轻易获得哪种规划文件等等。需要指出的是，针对文中的阐述，可能存在许多其它不同案例，同时，考虑到早期研究之后情况可能出现重大变化，包括积极的和消极的变化，文章对所涉及的参考文献标注了日期。本文的目标仅仅是指出世界各地如何采取不同方式进行规划。尽管地方始终是特定的观察对象，但在多数案例中，本文仍从国家而不是地方的角度进行分析。另外，虽然现代城市规划起源于欧洲，但文章将首先描述亚洲现代城市规划的转变，进而介绍非洲、欧洲和北美的案例。
日本[7]
1919年，日本颁布了第一部城市规划法案，标志着现代意义上的规划在日本诞生；这部法案主要以德国的城市规划法为基础，由内政部的官僚精英、东京大学的专家教授以及其他成员起草形成[8]。在20世纪的大部分时间里，规划在日本被认为是中央政府的职能，地方的不同要求必须服从于国家的整体利益，包括早期的快速工业化、殖民侵略(至1945年)、战争破坏之后的重建、加速的经济增长以及1990年代初期对经济复兴的努力。为了取得上述成就，各个年代的日本民众付出了巨额代价，包括环境污染及其引发的健康损失、农村地区人口数量的急剧减少、区域发展的不平衡现象以及价格昂贵又拥挤不堪的住宅条件。长期以来，日本的公民社会一直被认为力量薄弱，直至最近，它对地方规划的影响依然十分有限；城市政府始终服从于中央政府制定的方针政策，具体到规划方面即为建设厅制定的方针政策。
20世纪末，这种情况发生了重大变化；由于日本中央政府采取了财政紧缩政策，结果导致规划权限开始向地方政府转移。更为重要的是，中央政府规定每个行政建制城市都要编制总体规划(master plan)，以便为未来发展提供指导；该规划以及作为其实质内容的相关政策需要在公共机构的咨询协助下编制完成。在规划编制过程中，日本有史以来第一次强制实施市民参与城市发展的步骤。21世纪来临之际，共有608个地方政府根据中央政府的规定，编制完成了第一个总体规划，反映了他们对远期发展变化的预见以及计划采取的政策措施。
在大规模编制总体规划之前，各地规划师的主要职责是土地区划(zoning)以及城市边缘地区的用地调整，偶尔也会参与编制分区规划(district plan)。就像Sorensen指出的那样，这些规划编制主要有利于小规模地域范围的改善。在日本，土地区划一直是最重要的规划工具，但它在实施上相对缺乏灵活性，因此无论如何都是“有漏洞”的规划工具[9]。从这个意义上讲，各个城市批准通过的总体规划被认为是规划领域的重大创新；因为有史以来，日本城市首次可以不受中央政府的约束，详细计划各自的未来发展。然而就其本质而言，总体规划属于发展蓝图，实际上，地方政府缺乏足够的权限使其得到实施，而且各个城市也无法脱离中央政府的财政支持。另外，基础设施和交通设施方面的重大项目均由其它级别的政府承担，国家没有相关规定要求它们必须与地方的总体规划相符。
20世纪90年代，日本的公民社会日趋活跃，尤其在环境问题方面。在规划领域，这种新兴的市民活动具体表现为市民参与邻里发展，或称为社区建设(machizukuri)，涉及的方面主要包括城市生活质量、狭窄道路拓宽、开辟公园和游戏场地、种植道路绿化、建设社区中心以及控制城市蔓延。为此，各个城市可以制定并且通过市民参与邻里发展的规范条例；但是在大多数城市，邻里组织(即邻里委员会)只能以疏通的方式影响市政当局，以道德说服的方式影响地产开发商。尽管这个时期被称为日本国家经济复兴“迷失的十年”，然而在城市规划领域，城市和邻里却拥有了一定权限，可以对各自的未来发展实施控制管理。
中国[10]
可以认为，目前中国的物质空间规划体系仍处于“建立过程之中”，它以1987年开始实施的国家立法制度为依据，与毛泽东时代的城市规划截然不同。当时，中国遵循了前苏联模式，进行了狭义的物质空间规划，后因规划师被送往农村接受农民的“再教育”，城市规划最终被彻底搁置。早在1949年共产党执政以后的10年中，中国经历了快速的城市发展，政府因此决定抑制，甚至试图逆转涌向城市的人口流动，但结果收效甚微。1978年改革开放以后，规划重新受到重视，并被视为一种高尚的职业。在每个城市，政府都希望城市发展能够遵循长远的、综合的物质空间规划。然而在过快的经济增长背景下，结果常常是规划对城市发展的指导能力因为双位数的经济增长速度而受到削弱。这个时期，中国还出现了庞大的规划官僚机构，拥有大约6万名“规划师”。他们的权限各不相同，在中国众多省份的广阔土地上，管辖着约4亿人口生活的城市空间。城市规划师拥有自己的组织机构和工作制度，而且完全局限于物质空间层面的规划，与经济和环境方面的规划机构少有协调沟通。同样，经济和环境方面的规划机构也是分别通过各自的组织渠道发挥作用，分别对不同的中央部委负责。
在中国，包括市长在内的地方政府官员均由中央政府指派；尽管如此，他们仍拥有相当大的决策自由，而且从城市到城区再到街道办事处，决策的自由度逐渐增大。其中，街道办事处负责管理辖区内的各种公共服务设施，它和其它政府机构一样，为了确保公共服务事业的资金来源，必须直接参与营利性质的经济活动，因此被认为具有“双重属性”；在财政方面，街道办事处在相当大程度上需要自负盈亏，而不是依靠中央政府的财政拨款。然而，一旦具有双重属性的政府机构获得赢利，就可能导致腐败行为的出现，在某些时候，腐败行为的比例甚至达到令人震惊的地步。至今，发生在多数中国城市的事实已足以证明这一点[11]。
最后还要指出，在政治上，中国至今仍未形成活跃的公民社会，大众媒体只是在最近才开始“监督”地方政府的执政行为。尽管在受到不公待遇时，公民有权到法院起诉地方政府，但对公民个体而言，这种方式花费巨大且充满风险，因为法院通常会站在地方政府一边。因此，有一些公民选择“信访”的手段向政府寻求帮助，但是没有事实证明，与那些利用法律武器提出控告的公民相比，他们更多地得到了地方政府的认可[12]。结果，无论出于怎样的目的，或好或恶，规划师都拥有相对的自由，发挥自己的技术才能，不必关心地方公民的利益。
印度[13]
作为继中国之后的世界第二大人口国，印度是一个政治民主、舆论自由的联邦制国家。印度的规划行政体系是借鉴英国模式建立起来的，无论在联邦还是邦一级政府层面，规划都属于市政服务机构的职能，目的是促进政府机构中政治和行政权力的分离。在印度，能否进入市政服务机构以及能否在其中得到提升，主要取决于个人业绩而非民众支持，执政者既是国家公务员，又是人民公仆。为了在市政服务领域适应印度社会多元化的特点，印度政府还特别制定了一项方针政策，力图吸引妇女、残疾人、种族和宗教方面的少数人口、特定社会等级的人口以及农村人口的参与。
在联邦层面，印度自1951年即开始通过制定“五年计划”实施经济规划，这使市政服务机构在发展管理中占据了首要地位。半个世纪以来，印度的发展战略已经从国家通过公共部门的直接投资控制国营企业发展转为促进私营企业发展。
一般情况下，城市土地利用规划以及其它形式的空间发展规划属于邦政府和市政府的职能范畴，但它们必须与现行的国家经济五年计划保持一致。过去50年，印度的城市发展效果显著，城市人口数量翻了两番，目前已有城市居民2.85亿，约占印度人口总量的28%。1991年以来，人口超过百万的城市集聚区的数量已经从23个增加到35个，目前已有人口超过千万的特大城市3个。在城市快速发展的背景下，城市发展规划努力以“理性”和有序的方式，满足数百万新兴城市居民在住宅、交通、就业、安全和娱乐等方面的需求[14]。
当前在印度，有效的政策方针正引发社会领域的创新和变革；对此，规划机构在相当程度上持乐观态度。掌管规划的行政官员自视为社会民众的代言人，他们头脑敏锐、政治独立，为了改善印度城市居民的综合生活条件而不懈工作。
然而，无论是基于实际观察，还是从公众认知的情况看，在很多方面，印度官方的愿望都与现实相去甚远。联邦和邦政府层面的市政服务机构远不足以成为印度社会中多元人口的代言人，尤其是妇女的权益没有得到充分表达，而且市政服务机构主要由来自城市中上阶层的人员组成。
更大的问题在于，组织结构的缺陷限制了市政服务机构的行为。无论是联邦还是邦政府，市政服务机构都拥有组织严密的工作环境，它的建立往往是基于程序化的责任义务，而不是有计划的决策过程；由于组织结构存在着严格的等级制度，不同级别官员之间很少有直接的交流沟通。另外，要进入市政服务机构工作，必须经过综合知识而不是专门技能的考核，结果导致社会上出现了批评市政服务机构在行政过程中缺乏专业技术能力的言论。最终，政治和行政权力在理论上的分化日趋模糊，并且倍受争议。在规划领域，这个问题导致出现大量与土地划拨和开发权力相关的贪污腐败行为。Amulya Gopalakrishnan曾为印度国家刊物《前线》(Frontline)撰文，记录了2003年德里的情况[15]：
“伴随中央投资总局的一系列调查，德里开发总局发现，在自身内部的各个层面，腐败现象已呈蔓延之势，已然陷入议论的焦点。另外媒体报导证实，在土地分配过程中，德里开发总局的主要官员与房地产开发秘密组织和政治诈骗之间有着千丝万缕的联系”。
一方面是无力提高印度民众的生活水平，另一方面是连篇累牍有关贪污腐败的报导，所有这一切严重损害了市政服务机构和规划机构在公众心目中的形象；它们越来越被认为是一群以职业为荣的精英，目的只是为了维持现状，并且减少市民参与制定决策的过程。
最近几年，印度的规划机构试图通过加强与公民社会的合作沟通，提高自己在公众心目中的可信程度。1992年，《第74次宪法修正案》赋予城市地方机构(主要是城市政府)以宪法地位和管理权限，以便它们更好地发挥提供城市基础设施服务的角色；《修正案》同时规定，在编制所谓“城市发展整体规划”过程中，实施市民参与制度[16]。
与世界上其它现代规划制度一样，印度正努力把活跃的公民社会纳入规划框架，赋予公民社会不同成员以发言权。评论反馈认为，印度的公民社会是由不同集团组成的，他们寻求获得被剥夺的地方权力，但当社区“获得权力”时却又有些不知所措。
印度规划创始人、规划大师Gita Dewan Verma认为，印度的规划编制存在一种参与方面的悖论；在建立利益各方与国家之间通过协商做出决策的协作式规划过程中，对规划文件中包含的法定权力，存在着侵蚀的可能。例如目前有一种明显的倾向，就是对贫民住房、小型企业、非正式贸易、学校等社会福利设施没有按照法律规定给予提供，而是做出退而求其次的选择。照这样的做法，社会福利设施可以被重新界定为慈善事业而不是法定权力了[17]。
1997年，第五届薪金委员会(Fifth Pay Commission)提出深入改革印度的市政服务体系，包括裁减人员数量、进行岗位培训、扩大代言范围、增加政治责任。在新自由化意识形态开始影响国家实施政治干预的情况下，如何设计出一种有利于促进社会变革的文化，这是当前印度的市政服务机构，尤其是规划师所面临的挑战。
俄罗斯[18]
与中国相比，俄罗斯从中央计划经济向自由市场经济的转变更为迅猛。从前苏联时期一直到20世纪80年代末改革伊始，城市规划始终是一种严密的官僚制度，就像Blair Ruble所描述的那样，高深莫测、难以捉摸；城市总体规划及其编制过程被划分为若干等级，物质空间规划则被视为城市设计问题，由来自莫斯科、列宁格勒以及其它加盟共和国首都城市的大量规划机构编制完成。按照规定，每个城市都必须编制此类规划文件；在1945－1977年间，前苏联时期的俄罗斯共编制完成720份城市总体规划。通常，城市总体规划以展望城市在未来30年的发展前景为主，但是因为规划编制人员缺乏对规划城市的直接了解，所以此类理想化展望规划的实施成效总是非常有限。
事实上，维持前苏联城市正常运转的，恰恰是那些非正规的管理程序。例如，在位于莫斯科东北约240公里处的中等城市雅罗斯拉夫尔，“庞大的Avtodizel汽车制造厂利用来自莫斯科中央部委的资助，为工人建立了学校、医院、娱乐场所以及3.5万套住宅；这些建设完全不受城市的控制”[19]。前苏联解体后，当该厂计划在伏尔加河沿岸的森林公园“建设新工人别墅”时，他们必须征得城市议会的同意。令人吃惊的是，最终Avtodizel汽车制造厂因未能成功“强占土地”[20]而不得不放弃建设计划。由此可见前后两个时期翻天覆地的变化。
叶利钦执政时期，规划权限被彻底下放；从此，地方政府对于各自城市的未来发展，繁荣亦或衰败，都有了更多的发言权。在雅罗斯拉夫尔，市政府邀请了莫斯科的中央城市建设科学设计研究院，根据不同的人口增长预测，编制城市发展规划；但是在与市议会的讨论过程中，有关雅罗斯拉夫尔可能出现人口减少的预测遭到否决。与此同时，州政府根据叶利钦总统的指示，越过雅罗斯拉夫尔市政府，邀请了莫斯科的一家私人咨询机构，开始实施自己的规划编制计划，提议在雅罗斯拉夫尔市的边缘新建一座国际机场。执掌这家私人咨询机构的是俄罗斯的前总理，他与中央各部委有着良好的政治联系。尽管最终此项规划并未付诸实施，但它说明了转型时期的俄罗斯如何延续了“前苏联时期形成的规划传统，即首先制定大规模的经济目标，然后由建筑师和城市规划师思考解决社会和空间方面的细节问题”[21]；同时它也表明，关于地方发展政策，州市两级政府可能有着完全不同的看法(无论是否经过了相互之间的交流)。
至少在“转型”之初，俄罗斯曾花费大量时间，致力于建立新型地方管理制度，以期提高规划效率。Ruble曾撰文指出，“缺乏土地区划制度成为城市官员们最为关切的问题，因为他们并不了解应该如何规范私有土地；另一方面，新兴的土地所有者坚信，无论是建筑还是土地，名目的转换意味着权属的全部转移。最终，双方爆发了激烈的争论”[22]。但是，即使各个城市经过努力建立起新的规划秩序，它们也不得不面对其它一些完全不可预见的问题，包括以Avtodizel汽车制造厂为代表的前苏联国营企业倒闭的威胁，从车臣战乱地区大批涌入的难民，持续恶化的失业状况，严重的土壤重金属污染问题[23]，伴随普京总统执政声望不断提高而出现的政治变迁，不断加剧的社会不平等现象和种族矛盾冲突，普遍存在的贪污腐败现象，等等。在此过程中，规划逐步成为公众讨论的话题。在雅罗斯拉夫尔，由于财政资金极度匮乏，加之缺乏在资本主义制度下自我发展的经验，以及全新金融政策的困扰，城市的未来发展可谓变幻莫测；Ruble就曾把雅罗斯拉夫尔的工作重点形象地比喻为“金钱之歌”。在这种情况下，城市领导者创造性的即兴发挥可能比来自莫斯科的规划专家的未来描绘更加重要。
